來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
自2020年9月我國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”目標(biāo)以來(lái)，我國(guó)對(duì)于如何逐步實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)不斷釋放出政策“加碼”信息。
一、碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系逐步落實(shí)
近日中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），以及隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱“《方案》”），標(biāo)志著我國(guó)碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系構(gòu)建快速實(shí)現(xiàn)逐步落實(shí)。
其中，《意見(jiàn)》為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系中的“1”，起到統(tǒng)領(lǐng)作用，《方案》則是“N”中為首的政策，均屬于“雙碳”工作中的頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)新華社對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人的采訪，后續(xù)還將在多個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)實(shí)施方案和保障方案（如表1所示），進(jìn)一步完善“1+N”政策體系。
表1 碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系
二、《意見(jiàn)》的邏輯架構(gòu)與要點(diǎn)
《意見(jiàn)》用了十三部分、三十七條內(nèi)容從總體概括、產(chǎn)業(yè)層面、支撐體系、保障體系等四個(gè)方面對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提出指導(dǎo)意見(jiàn)。
（一）總體概括，重點(diǎn)對(duì)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行年度分解
《意見(jiàn)》前三部分從總體要求、主要目標(biāo)、發(fā)展思路等方面對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提出要求。
其中總體要求部分提出了開(kāi)展“雙碳”工作的五大原則：“全國(guó)統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動(dòng)、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)”（如圖1所示）。
圖1 實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持的五大原則
主要目標(biāo)部分則重點(diǎn)對(duì)于如何逐步實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和提出了2025年、2030年、2060年各階段目標(biāo)（如表2所示），在相關(guān)具體目標(biāo)中，2025年、2030年的大多數(shù)目標(biāo)值在2020年底氣候雄心峰會(huì)、2021年政府報(bào)告等前期文件中已有所提及，而《意見(jiàn)》中對(duì)于2060年的具體目標(biāo)值，“非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到80%以上”則是首次提出。
表2 《意見(jiàn)》對(duì)“雙碳”目標(biāo)的年度分解
“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”可以認(rèn)為是一個(gè)整體的發(fā)展思路，從規(guī)劃引領(lǐng)、區(qū)域布局、生產(chǎn)生活方式三個(gè)層面提出要求。其中規(guī)劃引領(lǐng)部分要求將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)全面融入中長(zhǎng)期及各層級(jí)各類發(fā)展規(guī)劃中，保持目標(biāo)方向的一致性；區(qū)域布局部分重點(diǎn)提及在京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳、長(zhǎng)三角、黃河流域等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展要求；生產(chǎn)生活方式部分則提出通過(guò)“加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”“擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費(fèi)”“把綠色低碳發(fā)展納入國(guó)民教育體系”等方式達(dá)到凝聚全社會(huì)共識(shí)、全民參與的效果。
（二）產(chǎn)業(yè)層面，突出能源、交通運(yùn)輸、建筑等行業(yè)
《意見(jiàn)》第四至七部分以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和三大重點(diǎn)行業(yè)的低碳發(fā)展為重點(diǎn)。其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)從兩個(gè)方向發(fā)力：一是嚴(yán)格壓制高能耗高排放的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；二是大力推進(jìn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)于能夠?qū)?ldquo;雙碳”目標(biāo)形成重要影響的具體產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)選取了能源、交通運(yùn)輸、建筑三大行業(yè)闡述指導(dǎo)了低碳發(fā)展方向與舉措。
1、能源：雙控提效為原則、兩類能源為重點(diǎn)、體制機(jī)制為保障
能源綠色低碳發(fā)展是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵。《意見(jiàn)》從五個(gè)角度對(duì)“加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系”提出了方向：前兩個(gè)角度可以歸為原則類，即控制能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量、提升能源使用效率；其次為對(duì)石油、煤電等化石能源消費(fèi)的嚴(yán)格控制，以及對(duì)“風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮芊腔茉?rdquo;的積極發(fā)展；最后從電力市場(chǎng)化改革、電網(wǎng)體制改革等體制機(jī)制改革等保障類環(huán)節(jié)提出指導(dǎo)意見(jiàn)。
2、交通：結(jié)構(gòu)優(yōu)化為引導(dǎo)、工具推廣為手段、出行理念為落實(shí)
《意見(jiàn)》對(duì)“加快推進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)”提出三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中“優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)”主要起到引導(dǎo)作用，通過(guò)“建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)”等措施，能夠使各類交通運(yùn)輸方式合理組合，達(dá)到節(jié)能減排的效果。“推廣節(jié)能低碳行交通工具”替換高耗能高排放老舊車船則是促進(jìn)交通行業(yè)低碳發(fā)展的重要手段。“積極引導(dǎo)低碳出行”則從出行理念層面入手，通過(guò)“大容量公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“城市慢行系統(tǒng)建設(shè)”等方式引導(dǎo)市民將低碳落實(shí)到生活中。
3、建筑：以城鄉(xiāng)建設(shè)串聯(lián)建筑行業(yè)上下游
建筑行業(yè)對(duì)于碳排放的影響關(guān)鍵不在于建造過(guò)程，而在于上下游，因此《意見(jiàn)》以“提升城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展質(zhì)量”將建筑行業(yè)上下游串聯(lián)起來(lái)，從上游的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、到中游的節(jié)能低碳建筑建設(shè)、到下游的供暖、供水等建筑用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，分別提出了低碳發(fā)展的指示。
（三）支撐體系，重點(diǎn)明確科技的重要性
《意見(jiàn)》第八至十部分可以歸為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的支撐體系，包括科技、碳匯、對(duì)外開(kāi)放等方面。當(dāng)下，我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)最重要的是“減碳”，其次是“碳匯”，而與此同時(shí)，與地球村的其他國(guó)家地區(qū)共同推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，則是確保我國(guó)在全球生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮大國(guó)風(fēng)范與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。
科技方面來(lái)看，“加強(qiáng)綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用”是解決我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)一系列阻礙的重要手段，《意見(jiàn)》重點(diǎn)明確了多項(xiàng)基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)、適用技術(shù)等類別的科研重難點(diǎn)，并且多以“減碳”為目標(biāo)，任何一項(xiàng)突破都將對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。
碳匯方面來(lái)看，“持續(xù)鞏固提升碳匯能力”是從生態(tài)系統(tǒng)自身加強(qiáng)方面支撐“雙碳”目標(biāo)。鑒于當(dāng)前“減碳”是根本而“碳匯”更多是補(bǔ)充，因此“碳匯”在《意見(jiàn)》中的篇幅也相對(duì)較少，以“鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力”“提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量”為主，具體內(nèi)容多是我國(guó)目前已經(jīng)在開(kāi)展的生態(tài)文明建設(shè)工作。
對(duì)外開(kāi)放方面來(lái)看，強(qiáng)調(diào)在對(duì)外開(kāi)放活動(dòng)中提升綠色低碳發(fā)展水平。例如在貿(mào)易方面，嚴(yán)控高能耗高排放產(chǎn)品出口、擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)口。再如，在“一帶一路”這一我國(guó)倡導(dǎo)的國(guó)家級(jí)頂層合作建設(shè)中，也突出 “開(kāi)展清潔能源開(kāi)發(fā)利用”、深化“綠色技術(shù)、綠色裝備、綠色服務(wù)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的交流與合作”。此外還強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)國(guó)際交流與合作”，包括積極參加國(guó)際談判、維護(hù)我國(guó)發(fā)展權(quán)益，以及履行有關(guān)國(guó)際公約協(xié)定等，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要“積極參與國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定”。此次新華社在發(fā)布《意見(jiàn)》全文時(shí)，同步還發(fā)布了英文版全文，這不僅將有助于我國(guó)在即將召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）上發(fā)揮積極影響，也將有助于我國(guó)在國(guó)家交流與合作方面提高對(duì)外開(kāi)放的綠色低碳發(fā)展水平。
（四）保障體系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)四大政策機(jī)制的健全完善
《意見(jiàn)》第十一至十三部分可以歸為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的保障體系，包括法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政策機(jī)制、組織實(shí)施方面。其中政策機(jī)制又涉及到投資政策、金融政策、財(cái)稅政策、市場(chǎng)化機(jī)制等。
在投資政策方面，《意見(jiàn)》明確了“雙碳”目標(biāo)下的投融資政策引導(dǎo)傾向：一是“嚴(yán)控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項(xiàng)目投資”；二是“加大對(duì)節(jié)能環(huán)保、新能源、低碳交通運(yùn)輸裝備和組織方式、碳捕集利用與封存等項(xiàng)目的支持力度”；三是強(qiáng)調(diào)“國(guó)有企業(yè)要加大綠色低碳投資”。
在金融政策方面，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)發(fā)展綠色金融，并明確提及了：碳減排貨幣政策工具、綠色信貸、綠色權(quán)益融資、綠色債券、國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型基金、綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金等金融產(chǎn)品或工具。
在財(cái)稅政策方面，《意見(jiàn)》從政府采購(gòu)綠色低碳產(chǎn)品、落實(shí)環(huán)境保護(hù)等稅收優(yōu)惠、完善電價(jià)體系等方面做出部署。
在市場(chǎng)化機(jī)制方面，《意見(jiàn)》則明確提出了加快建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，包括逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理等方面的要求。
三、《意見(jiàn)》對(duì)城投業(yè)務(wù)發(fā)展的啟示
《意見(jiàn)》明確提出“國(guó)有企業(yè)要加大綠色低碳投資”，結(jié)合《意見(jiàn)》重點(diǎn)提及的能源、交通、建筑三大行業(yè)的綠色低碳發(fā)展要求和指示，我們認(rèn)為《意見(jiàn)》對(duì)于城投企業(yè)而言，也將為相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展提供思路。
（一）新能源：風(fēng)電、太陽(yáng)能是重點(diǎn)，電網(wǎng)、儲(chǔ)能、氫能也迎來(lái)契機(jī)
《意見(jiàn)》中專門提出了到2030年“風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上”的發(fā)展目標(biāo)，而截至2020年，國(guó)內(nèi)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量為5.3億千瓦，意味著未來(lái)十年國(guó)內(nèi)風(fēng)電、太陽(yáng)能合計(jì)的年均新增裝機(jī)規(guī)模達(dá)到67GW及以上，具有十分廣闊的發(fā)展空間。
對(duì)此國(guó)家能源局也有相關(guān)政策部署，例如今年年初在《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知（征求意見(jiàn)稿）》中提出，要啟動(dòng)“千鄉(xiāng)萬(wàn)村馭風(fēng)計(jì)劃”和“千鄉(xiāng)萬(wàn)村沐光行動(dòng)”，積極推進(jìn)分布式光伏發(fā)電和分散式風(fēng)電建設(shè)；并在今年6月正式發(fā)文組織在全國(guó)開(kāi)展整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。由此可以推斷我國(guó)光伏、風(fēng)電有望進(jìn)一步大規(guī)模發(fā)展，城投企業(yè)可以結(jié)合自身實(shí)際考慮是否、如何介入相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。
此外，《意見(jiàn)》還明確提出要構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，這預(yù)示著特高壓、配網(wǎng)等電網(wǎng)建設(shè)有望加強(qiáng)，儲(chǔ)能等調(diào)峰資源也將加快發(fā)展以滿足新能源大規(guī)模建設(shè)的需求。同時(shí)，氫能作為一種具有較大潛力的清潔能源和儲(chǔ)能品種，也在《意見(jiàn)》中也得到了政策支持，如“統(tǒng)籌推進(jìn)氫能‘制儲(chǔ)輸用’全鏈條發(fā)展”。
（二）低碳交通：配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大
從《意見(jiàn)》推進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)的三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)來(lái)看，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也具有巨大的建設(shè)需求。一是構(gòu)建綜合立體交通網(wǎng)所需的鐵路、水路運(yùn)輸及其交通基礎(chǔ)設(shè)施，如鐵路電氣化改造等；二是新能源和清潔能源車船相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，如充換電網(wǎng)絡(luò)體系、加氫站等；三是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括“城市軌道交通、公交專用道、快速公交系統(tǒng)等大容量公共交通基礎(chǔ)設(shè)施”以及“自行車專用道和行人步道等城市慢行系統(tǒng)”的建設(shè)。
（三）城鄉(xiāng)建設(shè)：市政基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能改造、供暖為重點(diǎn)
對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展，在中央發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》中已進(jìn)行了細(xì)化要求，在《意見(jiàn)》中則稍顯概括簡(jiǎn)略，但也突出了城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的重點(diǎn)，對(duì)于城投企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展而言，可以關(guān)注的領(lǐng)域有：“城鎮(zhèn)既有建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能改造”“建筑屋頂光伏”“熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖”“工業(yè)余熱供暖”“熱泵、燃?xì)?、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿惹鍧嵉吞脊┡?rdquo;等。
